Öffentliche Unternehmen - Das Beste aus zwei Welten

14. Dezember 2018

Die Frage, ob Privat oder Staat ist seit Karl Marx eine politische Grundsatzfrage, die die wirtschafts- und sozialpolitische Debatte bis heute bestimmt. Sie wird meist eher ideologisch geführt und verstellt so den Blick auf die Chancen, die beide Modelle zur Lösung gesellschaftlicher Aufgaben bieten können.

Ulrich Lindner und Ekin Deligöz

Was der Staat tun darf und was nicht, folgt den Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft. Damit ist im Grunde gemeint, dass die öffentliche Hand nur dann wirtschaftlich tätig werden sollte, wenn eine private Lösung (zum Beispiel wegen Marktversagen) nicht funktionieren würde und so dem Gemeinwohl besser gedient wäre. Zunächst wäre also zu klären, bei welchen Aufgaben die öffentliche beziehungsweise die private Aufgabenwahrnehmung die bessere Lösung liefern würde.

Stärken und Schwächen der öffentlichen Wirtschaft

Der öffentliche Bereich, soweit er sich wirtschaftlich betätigt, bleibt deutlich hinter seinen Möglichkeiten zurück. Aufgefallen ist die öffentliche Hand in den letzten Jahren vor allem durch spektakulär gescheiterte Bau- und Infrastrukturprojekte – der Flughafen BER, aber auch durch Stuttgart 21 oder die Elbphilharmonie. Auch in der Breite verfehlen gerade die Großprojekte sehr häufig die Termin- und Budgetvorgaben. Der beklagenswerte Zustand vieler Straßen und Brücken trägt zu diesem schlechten Gesamtbild bei – wobei hier als Ursache auch kurzatmige Sparpolitik zu nennen ist, die langfristig extrem unwirtschaftlich ist.

Die Fähigkeiten der öffentlichen Hand als wirtschaftlicher Akteur sind systembedingt begrenzt. Die Stärke des öffentlichen Bereichs sind gleichbleibende Prozesse, die für den Rechtsstaat und somit für die Herstellung eines stabilen Handlungsrahmens für die Gesellschaft enorm wichtig sind. Mit Dynamik aller Art, etwa der Veränderungen von Prozessen, Produkten beziehungsweise Strukturen tut sich der öffentliche Bereich hingegen sehr schwer. Genau das ist aber bei einer wirtschaftlichen Tätigkeit gefordert. Zusätzlich  fehlt ein äußerer Regelungsmechanismus, wie ihn im privaten Bereich der Markt darstellt.

Stereotype Forderungen nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben sind genauso unangebracht wie die Vorstellung, dass etwas, das in Bürgerhand gegeben wird, deswegen schon gut werden muss – insbesondere, wenn Bürgerhand öffentliche Verwaltung oder ein öffentliches Unternehmen bedeutet.

Stärken und Schwächen der privaten Wirtschaft

Genauso falsch wäre es aber, wenn im Kontrast zu den festgestellten Schwächen des öffentlichen Bereichs ein rosarotes Bild von der Effizienz der Privatwirtschaft gemalt wird. Es ist schon auf den zweiten Blick ziemlich trügerisch. Auch hier laufen Veränderungsprojekte eher zäh und auch nicht selten wenig erfolgreich. Der Schlüssel für erfolgreiche Politik liegt hier in einer differenzierten Bewertung.

In den 80er und 90er Jahren wurde vielfach versucht, die als ineffizient und unbeweglich empfundene Führung öffentlicher Betriebe zu verbessern, indem man sie an private Investoren verkaufte. Die bekanntesten Beispiele sind Energieversorger sowie Telekom und Post. Die Privatisierungswelle kam mit der Bahn zum Stillstand, die man zwar noch in eine private, börsenfähige Rechtsform überführte – aber vor dem geplanten Börsengang zurückschreckte. Dies lag unter anderem an der spektakulär gescheiterten Bahnprivatisierung in Großbritannien zur gleichen Zeit sowie an den keineswegs immer positiven Erfahrungen mit privatisierten Monopolisten. Man war nicht darauf vorbereitet, dass Unternehmen ihre Marktmacht gegenüber kleineren Konkurrenten oder Kunden tendenziell ausnutzen würden.

Unter bestimmten Umständen kann private Konkurrenz im Bereich der Daseinsvorsorge zu besseren und günstigeren Leistungen für die BürgerInnen führen, aber nur, wenn die Zuschüsse ausreichend sind und die Qualitätskriterien exakt beschrieben sowie streng kontrolliert werden. Die Privatisierung elementarer Grundbedürfnisse wie beispielsweise Wasser und Abwasser funktioniert jedoch erfahrungsgemäß nicht.

Public Private Partnerships erweisen sich als ineffizient

Ein anderes neueres Beispiel sind die gängigen Public Private Partnership (PPP) -Modelle der Infrastruktur, also Bau und Betrieb von öffentlichen Straßen oder Gebäuden durch Private, die dann von der öffentlichen Hand für die Nutzung für viele Jahre einen festen Betrag bekommen. Projekte nach diesem Muster gab es etwa im Bereich staatlicher Einrichtungen wie etwa Schulen oder Hochschulen. Viele dieser Projekte wurden durch Rechnungshöfe geprüft, und fast immer stellte sich heraus, dass sie im Vergleich zur Eigeninvestition unwirtschaftlich waren. Dies liegt keineswegs nur an der Umsatzsteuer, die im Fall der PPP gezahlt werden müssen, sondern auch an der Renditeerwartung, die in der Nutzungsgebühr enthalten ist. In der Theorie müsste das Privatunternehmen diesen Nachteil durch eine deutlich höhere Effizienz kompensieren, die erhoffte Win-Win-Situation wird nur in sehr seltenen Fällen erzielt. Im negativen Fall enden Projekte dieser Art im Streit oder in annähernd gescheiterten Projekten. Ein bekanntes Beispiel dafür ist die Mautsammlung durch Tollcollect, die sowohl den Zeit- als auch Budgetplan verfehlt haben und zum öffentlichen Skandal geworden sind.

Öffentlich-Öffentliche Partnerschaft

Vorteilhafte Projekte gibt es dagegen etwa beim Energieeinsparcontracting bei kommunalen Gebäuden. Dies liegt hier an der speziellen technischen Kompetenz, die die entsprechenden privaten oder öffentlichen Vertragspartner bieten, zudem entfällt das Investitionsrisiko. Eine andere interessante Entwicklung findet sich bei kommunalen Hochbauprojekten – hier hat die Stadt Nürnberg ein ÖÖP-Konzept (Öffentlich-öffentliche Partnerschaft) mit einer neu gegründeten städtischen Tochter entwickelt. Dieses Unternehmen tritt als Vertragspartner der Stadt auf und errichtet und betreibt für die Stadt beispielsweise Schulen – alle Projekte sind bislang zur absoluten Zufriedenheit der Stadt realisiert. So wurden die Vorteile unternehmerischer Steuerung realisiert, ohne die Nachteile eines privaten Vertragspartners in Kauf nehmen zu müssen.

Die öffentliche Hand hat zahlreiche Stärken, insbesondere, wenn sie, wie in Deutschland, im internationalen Vergleich von Korruption nur mäßig betroffen ist. Genauso unübersehbar sind aber auch ihre Schwächen, insbesondere wenn sie in einem dynamischen Umfeld agieren muss.

Die Hauptaufgabe der Politik in Bund, Ländern und Kommunen gleichermaßen ist, die Öffentliche Verwaltung und auch die öffentlichen Unternehmen fit für die zukünftigen Aufgaben zu machen. Dabei sind die Kommunen schon deutlich weiter vorangekommen, jetzt muss auch die Staatsverwaltung endlich mit der Verwaltungsmodernisierung Ernst machen. Die Methoden des New Public Management sind längst bekannt und in vielen Kommunen auch bewährt. Dass diese Instrumente auch in der Staatsverwaltung funktionieren, beweisen Vorreiter wie Hessen, Niedersachsen oder Hamburg. Schlusslichter bilden hier unter anderem Bayern, Berlin und Schleswig-Holstein. In dieser Reihe steht auch der Bund. In all diesen Bereichen ist das Handeln der Verwaltung bislang kaum an Ergebnissen ausgerichtet und stark selbstzentriert. Hier ist anzusetzen.

- erscheint in: AKP Heft 01/2019 

Autor ist neben Ekin Deligöz auch Ulrich Lindner

Ulrich Lindner ist Betriebswirt und Geisteswissenschaftler, er war Projektleiter für die Einführung von strategischer Haushaltssteuerung und Controlling bei der Stadt Schwabach. Er lehrt an der Hochschule für den öffentlichen Dienst in Hof. Seit 2009 ist er Mitglied bei Bündnis 90/Die Grünen, seit 2014 Co-Sprecher der LAG Wirtschaft und Finanzen der Grünen in Bayern.

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E-Mail: ekin.deligoez@wk.bundestag.de

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